České předpisy závazně upravující technické parametry staveb tvoří již od dob komunistické totalitní vlády jakousi těžko prostupnou změť, v níž se jen málokdo vyzná, která všem vadí, ale na niž si téměř všichni už dávno zvykli a málokdo má sílu jí čelit. A tak tato část českého právního řádu žije svým vlastním, téměř nerušeným životem, všem stavebníkům a projektantům dennodenně komplikuje život vysoko nad míru nezbytně nutnou a celé společnosti průběžně odčerpává čas, energii a prostředky svými často zcela zbytečnými a těžko dohledatelnými zákazy a příkazy.

Jedním ze základních problémů českého stavebního práva je jeho iracionální resortismus. Kromě hlavního pilíře stavebního práva, jímž je stavební zákon a jeho prováděcí vyhlášky a jenž náleží do kompetence Ministerstva pro místní rozvoj, existuje bezpočet dalších předpisů, které vydávají jiná ministerstva (MPO, MV, MŽP, MK, MZ) a případně další úřady na základě nejrůznějších zmocnění a jimiž z pohledu svého resortu stanovují závazná pravidla pro ten či onen druh staveb, resp. pro některé parametry staveb všech. Protože se zpravidla jedná o vyhlášky nebo jiné podzákonné předpisy, které nepodléhají schvalování parlamentem, a protože v Česku neexistuje žádný centrální orgán státní správy pověřený koordinací všech předpisů stanovujících podmínky pro stavění, tvoří tyto předpisy vnitřně nekoordinovaný konglomerát, který kromě příkazů či zákazů rozumně zdůvodněných obsahuje též řadu pravidel problematických anebo dokonce zcela nesmyslných. V některých případech si tyto vzájemně nekoordinované závazné předpisy dokonce navzájem odporují.

Dalším vážným systémovým problémem české stavební legislativy je její záliba v odkazování na technické normy. Tato legislativní metoda se rozvinula v devadesátých letech minulého století po ukončení všeobecné závaznosti technických norem, zavedené v předchozím totalitním období. Tehdy byla prezentována jako přechodné řešení pro překlenutí prvního období po skončení závaznosti norem a jako taková byla jakýmsi dočasně akceptovatelným kompromisem. Namísto jejího postupného opuštění se však v českém právním řádu zabydluje stále silněji (např. vyhláška MMR č. 268 z roku 2009 ji využívá ve 120 případech – na rozdíl od své předchůdkyně, která odkazovala na normy „pouze“ osmdesátkrát) a zapleveluje jej právně velmi nejednoznačnými povinnostmi (odkazy bývají zcela nekonkrétní – formulované obvykle slovy „normové hodnoty“, a to bez uvedení předmětné normy a její příslušné části), které je mnohdy velmi obtížné, ne-li nemožné dohledat. (Samo Ministerstvo pro místní rozvoj nedokázalo v některých případech odpovědět na dotaz, kterou normu či její část určitým odkazem mínilo.) Kromě této obtížné dohledatelnosti, která již sama může být zdrojem závažné právní nejistoty všech uživatelů těchto předpisů (tedy zejména prováděcích vyhlášek ke stavebnímu zákonu a dalších podzákonných předpisů) – se všemi myslitelnými konsekvencemi (problémy při správním řízení počínaje a profesní, hmotnou, či dokonce trestněprávní odpovědností za vady staveb konče), vnáší tato legislativní metoda do právního řádu právní nejistotu především tím, že technické normy, na které se takto neurčitě, avšak právně závazně odkazuje, nepodléhají žádnému legislativnímu procesu, nejsou posuzovány legislativní radou, nejsou schvalovány parlamentem a jejich veřejné projednání (podle § 6 písm. f) zákona o technických požadavcích na výrobky) nesplňuje kritéria standardního připomínkového řízení. Navíc jsou průběžně novelizovány, a to opět zcela mimo kontrolu zákonodárce, takže právně závazný odkaz v zákonu, resp. vyhlášce se tak teprve dodatečně konkretizuje, což vzhledem k tomu, že se takto stanoví právně závazná povinnost, která se potenciálně dotýká všech občanů, je velmi problematickým způsobem ukládání obecně závazných povinností, které ústava umožňuje ukládat pouze zákonem anebo na základě zákona. Lze se tedy obávat, že tato legislativní metoda, kromě toho, že je uživatelsky nepraktická a že zakládá právní nejistotu, je též dokonce neústavní, neboť ukládá závazné povinnosti všem občanům způsobem, který je fakticky zcela mimo kontrolu zákonodárce. (I sama praxe posledních let naznačuje, že takto zezávazněné technické normy se stávají předmětem intenzivního zájmu různých lobby, které vhodnou novelizací příslušné normy významně posilují nedobrovolný zájem odběratelů o jimi dodávaná technická řešení.) Nadto – a zejména! – je tato metoda věcně nesprávná, neboť není účelem technických norem vymezovat hranici mezi zakázaným a dovoleným, příp. přikázaným, nýbrž účelem norem je formulovat obecné optimum, tedy ideální řešení vhodné k opakovanému využití či běžnému rozšíření. Jakmile je ale norma nebo její část takto užita jako de facto mez legálního, nastává absurdní situace, kdy vše, co se od této normy – byť z dobrých konkrétních důvodů – odchyluje, je automaticky ilegální a musí být, pokud to předpis vůbec připouští (!), legalizováno cestou výjimek, na které ovšem není právní nárok, což je ovšem dalším příspěvkem k právní nejistotě uživatelů takto konstruovaných předpisů. A tak normy, jejichž velmi užitečným smyslem je formulovat standard, který rozumně usnadňuje práci všem svým uživatelům, jsou metodou zezávazňujících odkazů v právních předpisech stavěny samy do role závazného předpisu, která jim jednak nenáleží a která zároveň – v podstatě omylem či mimochodem – zakazuje nejrůznější řešení či parametry nestandardní, která však pro konkrétní případ mohou vyhovovat lépe, jsou úspornější atd.

Kromě těchto svou podstatou systémových problémů trpí česká technická stavební legislativa ještě jedním spíše metodickým neduhem a tím je značná přeurčenost. Závazné technické předpisy jsou často konstruovány spíše jako příručky, v nichž lze „všechno nalézt“. Tímto poručníkováním jednotlivým osobám (odpovědným podle obecných, nebo dokonce zvláštních předpisů) však nadbytečně zužují legální prostor pro samostatnou zodpovědnou práci i pro efektivní podnikání. Místo aby respektovaly základní pravidla právního státu svobodných občanů, a tedy zakazovaly nebo přikazovaly pouze to, co je nepochybně zdůvodněno závažným veřejným zájmem, předurčují nad rámec tohoto zájmu konkrétní architektonická, konstrukční nebo urbanistická řešení – způsobem často poplatným již překonané úrovni vědění a technických prostředků. Typickým příkladem takovýchto ustanovení jsou závazná pravidla odstupů a oslunění (proslunění) budov, která znemožňují koncipovat kompaktní městské prostředí, jehož hodnoty jsou stále více uznávány a vyhledávány, avšak nelze je legálně uplatnit v řádné projektové činnosti, a tudíž ani realizovat.

Uvedené problémy českých technických stavebních předpisů jsou natolik závažné, že je nepochybně zapotřebí hledat způsob jejich nápravy. Vzhledem k tomu, že se jedná o problémy převážně systémové, musí také jejich náprava jít cestou změny (reformy) systému.

Reformovaná právní úprava by především měla být:

‒ přehledná, jednoznačná a snadno dohledatelná,

‒ vnitřně konzistentní, bez rozporů a zbytečných výkladových problémů,

‒ přiměřeně minimalistická – měla by přikazovat či zakazovat pouze to, co je nepochybně zdůvodněno veřejným zájmem, a to v rozumné míře

a měla by být pod kontrolou veřejnosti skrze jí volené zákonodárce.

Těmto požadavkům nejlépe vyhoví forma zákona. A to buď jako nová součást zákona stavebního (což by bylo logické, původně to takto bylo v českém právu uspořádáno a jsou pro to též pozitivní příklady z blízkého zahraničí), popřípadě jako nový samostatný zákon. Tento zákon (nová část zákona) by měl nahradit pokud možno všechny dosavadní předpisy upravující technické parametry staveb (s možnou výjimkou staveb dopravních, které uceleně spravuje resort dopravy), tedy jak vyhlášky v kompetenci MMR, tak i vyhlášky, popř. jejich příslušné části vydávané dosud jinými resorty. Zásadně by tento předpis neměl odkazovat na technické normy.

Při přípravě návrhu tohoto zákona bude zapotřebí odpovědně a pečlivě shromáždit a posoudit všechna dosavadní závazná ustanovení týkající se technických parametrů staveb obsažená kdekoliv v českém právním řádu, včetně všech zezávazněných technických norem nebo jejich částí, a rozhodnout, zda a v jaké míře či podobě má být daná povinnost převzata do nového uceleného předpisu. Užitečným vodítkem přitom může být srovnání s obdobnou právní úpravou z blízkého zahraničí s podobnou právní a stavební kulturou.

Technické normy zbavené takto nesmyslné přítěže závaznosti (byť dílčí) je zapotřebí pěstovat jako nástroj podpůrný, usnadňující a zefektivňující jak technickou práci projekční, tak i záležitosti smluvní. Musí patřit ke smluvní volnosti možnost nasmlouvat řešení jak standardní, tak i nestandardní, resp. v různých možných standardech, čemuž by technické normy různým logickým odstupňováním předpokládaných technických parametrů mohly napomáhat.

Kromě technických norem je nepochybně záhodno podporovat i další podpůrné technické vzory či řemeslné standardy, avšak zásadně v rovině doporučených podkladů. Tyto podklady nejen že pomáhají v odborné práci projekční i realizační, ale mohou se stát též solidním vodítkem při posuzování vad staveb, a to jak pro účely smluvní a pojistné, tak i soudní.

Seriózní reforma technických stavebních předpisů přinese nepochybný prospěch celému stavebnímu oboru – počínaje koncepční činností architektonickou a konstrukční přes projektování prováděcí a dílenské až po činnost dodavatelskou. Její náklady, spočívající pouze v nákladech legislativní přípravy, jsou přitom ve srovnání s úsporami dosavadních, mnohdy zbytečných nákladů, resp. ztrát způsobených nejasnými a přeurčenými pravidly zanedbatelné.

Ing. arch. Martin Peterka, JUDr. PhDr. Jiří Plos, ČKA