Malá novela stavebního zákona vč. komentáře ke stažení (doc)

Malá novela ke stažení (doc)

Informace o malé novele stavebního zákona:


Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, byl poprvé novelizován zákonem č. 68/2007 Sb. a další novelizace byla provedena zákonem č. 191/2008 Sb., kterým bylo doplněno ustanovení § 4 odst. 1, zrušeno ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) bod 6., doplněn § 107, § 117, a především kterým byla výrazně doplněna a přepracována některá přechodná ustanovení, a to jmenovitě § 187 a 188, doplněn nový § 188a, doplňující režim podle § 18 odst. 5, a konečně doplněn nový § 189a. Těmito kroky byly odstraněny jen některé z nejnaléhavějších problémů praxe, avšak podstatnější novelizace (tzv. „velká“), by měla být připravena v nejbližším období.



1. V § 4 odst. 1 se za větu první vkládá věta

„Pokud je spolu se stavbou hlavní předmětem žádosti nebo ohlášení soubor staveb, stavební úřad všechny stavby projedná v režimu stavby hlavní.“

Novelizace § 4 odst. 1 umožňuje výslovně vést řízení o všech stavbách spjatých se stavbou hlavní. Dosavadní správní praxe při aplikaci nového stavebního zákona ukazuje, že povolování souboru staveb činí stavebním úřadům potíže; poněkud nelogicky a nesmyslně se rozbujela praxe, že přes úzkou spojitost některých staveb doplňkových se stavbou hlavní nejsou tyto doplňkové stavby, pro které často není třeba ohlášení, nebo se ohlašují, jsou z celkového rozhodování o věci vyloučeny. Přitom je tento stav častý, neboť stavebníci kromě stavby hlavní, která vyžaduje vydání stavebního povolení, zamýšlí pravidelně provést i další stavby, u kterých postačí ohlášení stavebnímu úřadu, popř. ani ohlášení nevyžadují. Navrhovaná úprava tak poněkud zpřesňuje stávající ustanovení a stavebním úřadům dává oporu pro komplexní posouzení celého záměru a rozhodnutí o celém souboru staveb bez ohledu na jejich status.


2. V § 103 odst. 1 písm. d) bodě 6 se slova „do výšky 1,8 m, které nehraničí s veřejnými pozemními komunikacemi a veřejným prostranstvím,“ zrušují.

Zákonná úprava provádění plotů je oprávněně kritizovaná. V případě, že by stavebník zamýšlel provést plot vyšší než 1,8 m nebo plot hraničící s veřejným prostranstvím a veřejnou pozemní komunikací, vyžaduje takový plot stavební povolení, což s sebou současně přináší i povinnost zpracování dokumentace takové stavby autorizovanou osobou a nemožnost stavbu provádět svépomocí. Tato nepřiměřeně tvrdá úprava dopadá na velké množství stavebníků, a je proto nežádoucí a neopodstatněná. Navrženou úpravou § 79 a § 103 se docílí stavu, že plot menší než 1,8 m mezi stavebníkem a sousedem, nebude vyžadovat posouzení umístění ani provedení. Plot vyšší než 1,8 m nebo plot hraničící s veřejným prostranstvím a veřejnou pozemní komunikací bude vyžadovat vydání územního souhlasu, čímž se zachovává možnost posouzení příp. dotčenosti veřejných zájmů. Vlastní následné provedení plotu může stavebník provést bez dalšího, provádění plotu nebude podléhat posouzení stavebním úřadem.


3. V § 107 se doplňuje odstavec 3, který zní:

„(3) Odvolání proti rozhodnutí, jímž stavební úřad zakázal provedení ohlášené stavby, nemá odkladný účinek.“

Ohlášenou stavbu může stavební úřad zakázat, jsou-li pro to důvody dané zákonem. Rozhodnutí o zákazu provedení stavby je prvním úkonem v řízení a stavební úřad jej vydává do 30 dnů ode dne ohlášení. Případnému odvolání proti tomuto rozhodnutí není odňat odkladný účinek přímo ze zákona, což se ukazuje jako nedostatek. Stavební úřad tak musí při každém zákazovém rozhodnutí vylučovat odkladný účinek odvolání zvláštním samostatným výrokem s podrobným odůvodněním. Kdyby tak neučinil, mohla by nastat situace, kdy zákonná 40 denní lhůta od ohlášení uplyne, a rozhodnutí o zákazu provedení ohlášené stavby nenabude právní moci, což by mohlo v praxi vyvolávat problémy a nejistotu. Navržená úprava odnětí odkladného účinku odvolání přímo ze zákona vylučuje, aby uvedená situace nastala.


4. V § 117 odst. 3 větě druhé se za slovo „razítkem“ vkládají slova

„se státním znakem České republiky“.

Doplnění obsahu razítka o státní znak České republiky sice naprosto neřeší základní koncepční problémy nově zřizovaného institutu „autorizovaných inspektorů“ jako osob privátně vykonávajících v přenesené působnosti státní správu, avšak do určité míry toto jejich postavení (alespoň vnějškově) demonstruje. Je to první krok k výraznější novelizaci celého tohoto souboru ustanovení – nutno jen doufat, že touto deklarací celý proces neskončí.


5. V § 187 odst. 3 větě první se číslo „3“ nahrazuje číslem „5“.

Zátěž spojená s revizí stávajících dokumentů a pořizováním jejich aktualizované podoby nebo náhrada dokumentem zcela novým nepůsobí jen obtíže obcím, ale také krajům, přestože jsou, resp. by měly být vybaveny pro pořizování finančně i personálně. Z tohoto důvodu byla i krajům prodloužena lhůta, a to o dva roky. Je ovšem na místě obava, že ani tato lhůta nebude postačující. V ustanovení § 187 a 188 se zasahuje do přechodných ustanovení, neboť praxe ukázala, že koncepce zákona zatížila nad míru únosnou nejen malé venkovské obce, nýbrž i kraje, jimž ve lhůtě tří let uložila komplexně zrevidovat stávající dokumenty a pořídit dokumentaci novou. I prodloužení ze tří na pět let lze považovat za nedostatečné, má-li být dosaženo cíle – to jest účelné koordinace aktivit v rozsahu území kraje, s přesahy k jiným krajům a ke státu.


6. § 188 včetně poznámky pod čarou č. 56a zní:

§ 188

(1) Územně plánovací dokumentaci sídelního útvaru nebo zóny, územní plán obce a regulační plán schválené před 1. lednem 2007 lze do 31. prosince 2015 podle tohoto zákona upravit, v rozsahu provedené úpravy projednat a vydat, jinak pozbývají platnosti.

(2) Územní plány obcí, regulační plány a jejich změny, u kterých bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno pořizování, se podle tohoto zákona upraví, projednají a vydají; přitom činnosti ukončené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují podle právních předpisů platných a účinných do 31. prosince 2006.

(3) Při projednání a vydání návrhu změny územního plánu obce, regulačního plánu nebo územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny schválené do 31. prosince 2006 se postupuje podle tohoto zákona. O úpravě směrné části této dokumentace rozhoduje pro své území obecní úřad, v ostatních případech úřad územního plánování. Při úpravě se postupuje podle dosavadních právních předpisů.

(4) Obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy; ustanovení § 174 odst. 2 správního řádu se nepoužije56a).
__________________
56a) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.


Zátěž spojená s revizí stávajících dokumentů a pořizováním jejich aktualizované podoby nebo náhrada dokumentem zcela novým působí všeobecné potíže a přináší velmi značnou zátěž finanční i personální. Zejména menší obce, které dosud nedisponují územním plánem (a které často územní plán ani nepotřebují/!/), jsou vystaveny značnému tlaku. Povinnost náhrady, resp. „aktualizace“ spojené s náhradou existujících dokumentací, byl obcím zákonem uložen přesto, že naprostá většina obcí ČR má schváleny a vydány územní plány, jejichž obsah vyhovuje aplikační praxi a které vyžadují toliko dílčí změny, takže úprava obsažená v zákonu č. 183/2006 Sb. zcela zbytečně vede k plýtvavému a bezúčelnému vynakládání veřejných prostředků. Z uvedených důvodů bylo přechodné ustanovení, časově omezující platnost stávajících územních a regulačních plánů obcí, jakož i platných dokumentací krajů prodlouženo do roku 2015; toto datum vychází jednak z ohrožené možnosti čerpat prostředky ze strukturálních fondů EU, jednak ze skutečnosti, že reálná životnost územních plánů je obvykle cca 15 let. Prodloužením lhůty je tak obcím poskytnut dostatečný prostor pro přechod na nový režim a uchována zároveň možnost účinné implementace existujících, často za velmi složitých podmínek projednávání a dohodování pořízených územně plánovacích dokumentací.

Nepotřebnost územního plánu (pro malé obce zejména) plyne z jeho základních odborných charakteristik (vysoká agregace dat, obecný popis území a stanovení základních pravidel pro rozhodování) – tento plán má u malých obcí smysl pouze tehdy, má-li být vyvlastňovacím titulem; územní plán je v současném zákonném pojetí ovšem velmi rigidní forma, jejíž změna je vedena prakticky ve stejném rozsahu, jako pořizování nového územního plánu – představa, že budou obce nuceny opakovaně vynakládat značné prostředky s minimálním účelem a účinkem, je absurdní.

Novelou je rovněž po přechodné období uspořádán kompromisní a hraničně akceptovatelnou formou způsob provádění změn existujících územně plánovacích dokumentací podle nového stavebního zákona tak, aby byl umožněn zásah do obecně závazných právních předpisů obcí a jejich změna opatřením obecné povahy. Přestože ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky v čl. 87 odst. 3 připouští, aby o zákonnosti vydaných právních předpisů rozhodoval namísto Ústavního soudu též Nejvyšší správní soud:
„(3) Zákon může stanovit, že namísto Ústavního soudu rozhoduje Nejvyšší správní soud
a) o zrušení právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu se zákonem,
b) spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu.“
bylo nakonec přijato řešení, kterým se umožňuje změna právních předpisu specifickým správním rozhodnutím – opatřením obecné povahy, přičemž se na obecně závazné vyhlášky obcí hledí jako na opatření obecné povahy, čímž je pro tuto chvíli nejrychleji dosažitelnou formou umožněn přezkum těchto vyhlášek Nejvyšším správním soudem z hlediska zákonnosti. Důvodem pro zvolené řešení je skutečnost, že přezkum prováděný NSS z hlediska zákonnosti, je širší než přezkum prováděný z hlediska ústavnosti Ústavním soudem.

Dosavadní stav je sice vyvolán mimořádnými náklady dopadajícími především na obce malé a střední velikosti, ale neblahé důsledky má i pro velká města, která před nedávnem pořídila drahé územní plány, u nichž je (s ohledem na vývoj v území) nutno realizovat dílčí změny, jejichž důsledkem je ovšem znovuotevření všech dosavadních dohod, a to i přes ujištění autorů protinávrhu, že se přejímané změny nebudou projednávat s dotčenými správními úřady/orgány. Nelze je vyloučit z tohoto procesu už jenom s odkazem na ustanovení § 4 stavebního zákona v souběhu s ustanovením správního řádu. I v běžícím řízení jsou vázány vydanými stanovisky jen potud, nedojde-li ke změně, přičemž posouzení, kdy se jedná o změnu a kdy nikoliv bude často velmi složité. Například: vyhoví-li v běžícím procesu správní orgán, který vede řízení, požadavkům jednoho z dotčených správních orgánů, bude to pravidelně znamenat změnu podmínek též pro ostatní dotčené správní orgány. Změny územně plánovací dokumentace, nejde-li o naprosté marginálie, se pravidelně dotýkají i řady dalších závazných ustanovení a mění je přímo či odvozeně.


7. Za § 188 se vkládá nový § 188a, který zní:

§ 188a

(1) Na území obce nebo části území obce, která nemá platný územní plán, územní plán obce, popřípadě územně plánovací dokumentaci sídelního útvaru nebo zóny, lze do doby vydání územního plánu, nejpozději však do 31. prosince 2015, umisťovat v nezastavěném území kromě staveb, zařízení a jiných opatření uvedených v § 18 odst. 5 také

a) stavby, pro které byly podle právních předpisů platných a účinných k 31. prosinci 2006 pravomocně povoleny stavby technické infrastruktury,

b) stavby podle urbanistické studie, byla-li pro území obce opatřena do 31. prosince 2006 a data o ní byla vložena do evidence územně plánovací činnosti,

c) stavby pro bydlení na pozemcích, které mají společnou hranici s pozemky v zastavěném území, které je tvořeno více než jedním zastavěným stavebním pozemkem,

d) stavby pro zemědělství s byty pro trvalé rodinné bydlení; stavba pro zemědělství může mít nejvýše tři samostatné byty, přičemž součet podlahových ploch bytů smí v tomto případě činit nejvýše jednu třetinu celkové podlahové plochy stavby, nejvýše však 300 m2,

e) stavby občanského vybavení na pozemcích, které mají společnou hranici s pozemky v zastavěném území; pozemek, na kterém je stavba umisťována, může mít rozlohu nejvýše 5 000 m2.

(2) Stavby uvedené v odstavci 1 písm. c) až e) lze umisťovat jen se souhlasem zastupitelstva obce, na jejímž území má být stavba umístěna. Souhlas zastupitelstva obce může obsahovat podmínky pro umístění takové stavby. V řízení o umisťování těchto staveb má zastupitelstvo obce postavení dotčeného orgánu; v tomto případě není obec účastníkem řízení.

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v ustanovení § 18 odst. 5 až na výjimky znemožňoval umisťování staveb, zařízení a jiných opatření v nezastavěném území bez podrobného prověření všech souvislostí a vymezení zastavitelné plochy v územním plánu. Zvýšená ochrana nezastavěného území je jedním ze základních cílů stavebního zákona, nicméně uvedená úprava se v krátké době po nabytí jeho účinnosti ukázala jako nepřiměřeně tvrdá – a to zejména u menších obcí, které nemají schválenu územně plánovací dokumentaci, resp. tuto dokumentaci nepotřebují. Novelizované ustanovení umožňuje v  nezastavěném území obcí nebo jejich částí, pro které není schválena nebo vydána územně plánovací dokumentace, umisťovat některé další stavby nad rámec § 18 odst. 5 stavebního zákona. Vzhledem k tomu, že se jedná o výjimku z principu ochrany nezastavěného území, je možnost využití tohoto ustanovení omezena jak časově, tak věcně. Zvolené řešení je však polovičaté a místo standardní formy územního řízení, které představuje z hlediska ochrany vlastnických práva a veřejných zájmů chráněných podle zvláštních právních předpisů nejkvalifikovanější proces s nejširší škálou zastoupení účastníků řízení, veřejnosti a dotčených právních orgánů, zároveň pak proces nejdůkladněji přezkoumatelný ve správních řízeních i ve správním soudnictví, zvolil hybrid částečně uvolňující možnosti výstavby, avšak neřešící podstatné problémy (malých) obcí. V sedmdesátých letech byla v extravilánu obcí umístěna řada staveb, na které nebylo vydáno řádné správní rozhodnutí (vůbec ne ojedinělý případ z doby normalizace), to znamená, že nebyl ani řádně zapsán v evidenci nemovitostí – avšak fyzicky existoval a právně existuje v extravilánu. Po roce 1990 postupně využití některých staveb (zejména hospodářských) upadalo a celé areály chátrají, aniž však mohou být nabídnuty k výrobě, které by byla pro konverzi obvykle nejvhodnější (zřejmě z obavy, že výroba nemůže být jiná než znečišťující a zatěžující – představa hodná konce 19. století). Pro menší obce bývá často existenčně důležité mít investora, který ekonomicky obci pomůže, zároveň podniká v přijatelné branži a nezatěžuje nad přijatelnou míru prostředí.

Součástí novely je ustanovení, které brání, aby nenastal rozpor se zájmy a záměry obcí; vyžaduje se proto u všech dalších staveb nad dosavadní rámec § 18 odst. 5 souhlas zastupitelstva obce s jejich umístěním; obci se pro tento účel přiznává dle § 136 odst. 2 správního řádu postavení dotčeného správního orgánu, s nímž musí být jí vydané závazné stanovisko obsahově dohodnuto.


8. Za § 189 se vkládá nový § 189a, který zní:

§ 189a

Při změnách a rušení stavebních uzávěr vyhlášených podle právních předpisů účinných před 31. prosincem 2006 a při povolování výjimek z nich se postupuje podle tohoto zákona.

Novela by měla vyřešit absenci chybějících ustanovení pro postupy využití stavebních uzávěr vyhlašovaných dle zákona č. 50/1976 Sb. a to jak vydávaných formou územního rozhodnutí tak i vyhlašovaných formou nařízení obce nebo kraje. Podle obecných právních zásad „staré“ stavební uzávěry platí a jsou účinné i nadále. Z hlediska teoretického podle definičních znaků správních aktů směřujících k vydání stavební uzávěry se jedná o tzv. obecně konkrétní správní akt. Podle úpravy obsažené v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, splňuje stavební uzávěra definiční znaky opatření obecné povahy (ustanovení § 171 a násl. správního řádu). Stanovení stavební uzávěry je totiž konkrétní ve věci, ale abstraktní, co do stanovení adresátů. Vzhledem uvedenému je třeba ke stavebním uzávěrám vydaným podle předchozí právní úpravy přistupovat jako k platným a účinným aktům veřejné správy. Jelikož byla změněna forma, obsah a postup při vydávání stavebních uzávěr, je třeba při jejich změně, zrušení a vydávání výjimek z nich vycházet z ustanovení § 97 až 100 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

Závěr textu má svůj smysl. Vylučuje zjednodušené formy řízení. Lze ovšem akceptovat námitku, že by bylo proti smyslu věci vyloučit ustanovení § 79 odst. 3 SZ, jakkoliv je to ustanovení z mnoha pohledů problematické, zejména naprosto neodůvodněným a neodůvodnitelným výčtem jednotlivých staveb namísto určení okruhu těchto staveb určitými znaky. Proto se mezi těmito stavbami nacházejí stavby, u nichž by to prakticky nepřicházelo v úvahu, zatímco některé z těchto staveb mají takovou povahu, že by nebylo proti smyslu věci, aby v případě jejich umísťování do nezastavitelného území bylo vedeno územní řízení.

Oproti stavu textu při společném projednání jsme navrhli vypustit v § 188a druhý odstavec. Jsme toho názoru, že by uvedený odstavec působil problémy při řešení rozporů a zvyšoval by riziko korupčního jednání. Zařazení tohoto odstavce by vedlo k rozdílnému postavení obce v různých řízeních, ale i v jednom řízení, kdy by byl záměr umísťován částečně v zastavěném a částečně v nezastavěném území. Obec pak bude mít vždy postavení účastníka řízení s právem odvolání a možností uplatnit podnět k přezkumu.
JP: Tento názor považuji za zcela zásadní omyl, který však do značné míry odpovídá základním ideovým východiskům autorů stavebního zákona. Postavení účastníka řízení je ve správním procesu nepoměrně slabší než postavení dotčeného správního orgánu, s nímž musí být dosaženo v případě rozdílných stanovisek shody. Námitky vznesené v poznámce usvědčují spíše z nedokonalosti existující správní řád a stavební zákon než počínání obcí. Zcela zásadně nutno odmítnout předhůzku rizika korupčního jednání; stejně by bylo možno argumentovat i k ustanovením stavebního zákona k plánovací smlouvě. POžadavek obce na investorovu spoluúčast na některých externalitách způsobených jeho investicí, zejména na zvýšených nákladech vynakládaných z veřejných rozpočtů obce je zcela legitimní. Korupčnímu chování nutno bránit otevřeností procesu (souhlas dává zastupitelstvo, nikoliv rada nebo starosta), nikoliv administrativní reglementací. Obdobně byx bylo možné obviňovat z korupce prakticky kohokoliv, přičemž v mnoha případech důvodněji (pracovníci stavebních úřadů, dotčených správních orgánů etc...).
K námitce umísťování stavby v zastavěném či nezastavěném území: vždy nutno postupovat v takových případech způsobem obecněji přísnějším – obdoba ustanovení § 140 správního řádu o společném/spojeném řízení.


Vzhledem k naléhavosti změn provedených novelou bylo upuštěno od stanovení legisvakanční lhůty a zákon nabyl účinnosti dnem vyhlášení, to jest 3. června 2008.